内容提要：当前的全球治理体系正面临大国合作势头消退、多元主体协同缺失、治理对象模糊不清和治理机制存在缺陷等多方面制约。这种制约将长期存在，各种全球性议题的治理恐将面临较大困境。这种情况既对中国的安全和发展利益构成挑战，同时也是难得的战略机遇。在未来30年实现第二个百年奋斗目标的伟大征程中，中国应全面摸清全球治理体系的特点和发展趋势，合理确定战略目标，在做好充分准备的基础上积极参与全球治理，推动全球治理体系变革，充分利用外部资源为本国复兴目标服务，力争实现中国自身复兴与全球治理体系演进两个进程相互促进。 

    关键词：全球治理/新时代/中华民族伟大复兴/战略机遇/共商共建共享/一带一路

    作者简介：王鸿刚，中国现代国际关系研究院世界政治研究所研究员。北京 100081

 

　　党的十八大以来，中国对全球治理的重视和参与达到了历史新高，在全球治理中的作用越发突出。2015年，习近平主席亲自参加联合国大会并在中国参与全球治理方面做出多项承诺，2015年和2016年两次就全球治理问题召集政治局集体学习，体现出中国领导层对全球治理的高度重视。过去五年来，中国提出“一带一路”倡议，主办APEC峰会、金砖峰会等一系列多边活动，建立亚投行和金砖银行等多个治理机制，在签署气候变化《巴黎协定》方面率先垂范，主动承担国际责任，标志着中国作为新兴世界大国在应对全球问题上开始发挥举足轻重的作用。

　　当前的国内外形势已经具有十分深刻的新时代特征。从世界范围来看，金融危机后遗症持续发酵，国际国内矛盾日渐累积，和平赤字、发展赤字、治理赤字日益凸显，产生了大量的全球性问题和系统性风险，迫切需要中国调整应对。加强全球治理不仅是正确方向，而且是唯一出路。在中国，中共十九大胜利召开，中国正为实现第一个百年奋斗目标做最后冲刺，并为未来30年实现第二个百年奋斗目标进行系统布局和周密准备。更加深入和全面地参与全球治理，在全球治理中施展大国抱负，争取更为宽广的发展空间，毫无疑问是实现中华民族伟大复兴的重要组成部分。习近平总书记在党的十九大报告中指出，“中国将继续发挥负责任大国作用，积极参与全球治理体系改革和建设，不断贡献中国智慧和力量。”①这为未来中国在新时空环境下积极参与全球治理提出了总方针。

　　目前中国国内围绕全球治理开展了多方面研究，从全球治理的概念辨析、历史演进、当前架构、具体领域的治理态势以及中国参与全球治理的必要性、可行性和紧迫性等角度切入，产生了不少颇有价值的研究成果，为中国未来参与全球治理提供了重要的学术支撑，也构成了本文展开研究的重要思想基础。在借鉴吸收这些既有成果的基础上，本文拟紧扣未来30年全球治理体系的演进趋势以及中国实现第二个百年奋斗目标的总体要求，从国际形势的整体特征以及全球治理的主体、对象、机制等方面考察当前全球治理面临的困境，并从中国特色社会主义进入新时代后的新发展需求出发，就中国参与全球治理的机遇、挑战与努力方向做出前瞻性思考。

　　一、当前全球治理的困境

　　全球治理体系的出现是人类生产与社会活动发展到全球化阶段的产物，是现代国际秩序演进过程中各种国际机制、行为规则不断完善和人类思想意识日益进步的结果，是一个不断发展演进的客观历史进程。在“全球治理”的概念产生之前，人类社会就已经开始了全球治理的具体实践。联合国的创建标志着真正意义上的全球治理体系得以建立，此后几十年人类在全球治理方面成绩斐然。当前世界的总体和平与繁荣进步，很大程度上得益于这一全球治理体系。

　　不过，这些成绩的取得并不意味着全球治理体系没有问题。就本质而言，全球治理是全球范围内极为复杂的利益协调和互动过程。在理想状态下，全球治理应满足所有攸关方和参与者的利益诉求。但实际上，由于没有世界政府并缺乏公认的公平正义标准，全球治理主要依赖实力和道义占优的大国来推动，因而不可避免带有一些等级化和非自愿的特征。回想过去几十年全球治理体系之所以能够建立并不断发展，既是由于两次世界大战给人类带来的惨痛教训，同时还有其他原因：一是因为冷战期间美苏两大阵营的力量均势创造了总体和平稳定的国际环境，冷战后又出现了美国“一超独霸”的国际权力结构，这种相对稳定的战略环境塑造了各国的心理预期，为各国开展国际合作提供了必要前提。二是因为冷战结束后，“融入全球化将获得巨大好处”的美好愿景使各国愿意让渡部分主权，积极参与全球治理体系。三是因为在美国强力主导下，国际机制的效率得到了最起码的保证，不合作往往需要付出高昂代价。四是因为“新自由主义”在冷战后一度成为全球主导性的意识形态，由此推演出的一系列国际规则具有较高接受度。而且，由于“新自由主义”的治理理念主要是“去管制”，实施起来相对容易。

　　迄今，金融危机爆发已近10年，这期间国际形势发生了很大变化。美国霸权遭到严重削弱，新兴国家群体崛起，国际格局中的东升西降日趋显着。世界经济进入漫长的下行周期，各国内部矛盾逐步累积并深刻改变着国内政治生态。一些国家国内政策的负面溢出效应对其他国家造成明显伤害，而且绝大多数国家都自感在全球化中吃了亏，对全球化的态度也发生了重大转变。同时，全球化这一客观进程的发展还使得各种经济性(如金融危机)、社会性(如贫富分化)、安全性(如恐怖主义)以及生态性(如全球变暖)难题更加严重并且深度纠缠在一起，对任何议题的处理都必然牵扯到其他领域。全球治理体系本就存在着明显的内在结构性缺陷，再加上这些短期内不可能改变的大趋势的冲击，导致全球治理体系逐步失去活力，全球治理日益陷入困境。

　　(一)大国合作的势头消退

　　只有合作才可能有全球治理，在无序竞争和国家对抗的环境中是根本谈不上全球治理的，其中大国的合作和引领尤其关键。美苏对抗的冷战结束后，大国合作形成势头，由此人们看到：1992年欧洲统一市场建立，1994年北美自由贸易区建立，1995年世界贸易组织建立，2001年中国加入世贸组织，这些重大的贸易协定标志着主要大国在推动全球一体化以及参与全球治理方面有巨大热情。“9·11”事件后各国在反恐方面一度表现出空前一致的合作态度，也标志着这一时期的全球安全治理动力十足。金融危机爆发初期，在美国主导下，二十国集团成员也开展了卓有成效的危机应对合作，但如今，这种合作势头早已不再。

　　由于新世纪以来特别是金融危机后国际权力格局的变化，原有的“一超独霸”格局出现松动，这既导致了所谓“零国集团”的状况，②不少国家都表现出各自为政、自扫门前雪的倾向，为全球治理提供公共产品成为奢侈的事情，也导致各国不安全感普遍增加，相互怀疑、防范和竞争的心态明显加重，对大国合作形成了严重抑制，甚至在有共同利益的领域也难以形成合作。同时，各国国内困境的加重还催生了强烈的民粹情绪，坚持主权至上，强调本国优先，拒斥国际义务，反对国际合作，将眼前的国内困境归咎于对其他国家的迁就，各国国内支持国际合作的社会舆论基础大大减弱。“国际协定的好坏不再由其达成了多少妥协或排除了多少商业障碍来评判，而是由其是否有利于作为工作者、消费者和投票者的人民来评判”。由于“国际主义让位于民族主义”，各国都必须“把增进本国公民的福祉作为主要目标”，由此才能确保各国政府和领导人的执政地位。③由此观之，各国普遍出现的“自顾”和“内顾”倾向，使全球治理体系越来越失去最为重要的来自主权国家的支持和参与。

　　曾作为全球治理首要推动者的美国，如今也在民粹浪潮的冲击下退回到孤立主义和保护主义的堡垒中。在奥巴马治下，美国已在承担国际责任方面趋于谨慎，所谓“幕后领导”正是在这种背景下产生的。特朗普政府更是高喊“美国优先”，其推动的“修墙”、“禁穆”、“退群”(退出《巴黎协定》、退出联合国教科文组织、威胁退出联合国人权理事会)以及对TPP、TTIP和其他自贸协定和多边组织(甚至包括美国主导的北约)的反感，都体现出美国政府在参与全球治理、提供公共产品方面的不情愿。④这并非仅仅是特朗普本人的意愿，而是美国民粹思潮升温、主流人群对全球化敌意上升的反映。

　　欧洲曾是全球治理的重要参与者，一直努力为全球治理提供“规范的力量”，并试图以欧盟自身的成功实践为他国做出榜样。如今则受到英国“脱欧”的强烈冲击，主要成员国“反欧盟”声浪此起彼伏，债务危机、恐怖危机、难民危机更使欧盟失去了昔日的光环。欧盟本来希望“通过建立共同市场并消除贸易和投资障碍，每个国家都将因此变得富有，最终形成合作的习惯，并最终由经济一体化带来政治一体化……数十年来，这一逻辑完美地发挥着作用。但在经济危机面前，这一双赢逻辑走向了反面。欧洲各国非但没有凝聚在一起，反而担心被别人拖后腿”。⑤内部问题这么多，内部治理都搞不好，欧盟对全球治理的继续参与和倡导多少显得有些尴尬。

　　同时，其他大多数国家或因实力不济、或因意愿不足、或因耽于国内困境而对全球合作推动不大。在主要大国之间国际合作退潮的背景下，其他国家或迟或早也将退回到保护主义。新兴大国在参与全球治理方面虽然表现出较高的热情，但与作为“守成”一方的美欧在利益诉求、行动方式上并不完全相同，因而新兴大国与西方国家之间开展全球治理合作的基础也不牢固。

　　放眼未来，国际层面的权力扩散和权力转移将长期持续，各国也不可能轻易消化过去几十年积累的诸多深层问题，这决定了各国在全球治理合作方面的冷漠态度短期内很难改观。当前在东北亚、欧亚大陆和中东正在上演的地缘角逐和战争，恰恰是金融危机之后国际合作氛围退潮、大国竞争日益升温的生动体现。国际合作的退潮是一种不断自我强化的困境，各国越看到其他国家不愿参与全球治理合作，就越担心自己采取合作态度或是放松竞争会陷入不利境地，也就越倾向于发动更高层级的竞争以获得更大优势。

　　(二)多元治理主体缺乏协同

　　当前的全球治理体系是一个多利益攸关方共同参与的复杂结构。除代表主权国家的各国政府之外，还有作为市场性力量的大量跨国公司以及作为社会性力量的各类国际社团，它们都是全球治理的重要主体。这种多利益攸关方共同参与的全球治理结构，是世界现代化进程中多元力量不断发展壮大的结果，也是现代国家内部政府、市场与社会三元治理结构在全球治理层面的合理延伸，既是历史的必然，也在很大程度上体现了时代的进步。理论上，三种类型的治理主体之间相互支持、相互补充，通过各尽所长、各司其职，形成协同性的全球治理结构，并由此维系全球治理体系的民主特征与可持续性。政府作为其中最能动的力量，始终在确保市场性力量与社会性力量相互协调(即协调经济与社会发展)方面承担主要责任。巨型跨国公司作为财富的创造者、生产进步的推动者和全球化的首要驱动力，既是全球治理的重要对象，也是全球治理所提供的安全环境与便利制度的主要消费者，更是全球治理中不可或缺的参与和支持力量。国际社团则是各国内部有共同诉求的人群组织起来的国际性、非政府、非营利实体，他们通常基于自身价值取向和公平正义标准在全球治理中提出特定诉求，例如对工人、妇女、儿童、难民等群体的权益维护以及在环保、卫生等方面的具体主张等。《联合国宪章》第七十一条规定国际社团组织在经社理事会所辖事务中具有谘商地位，成为其参与全球治理的重要法理依据。⑥然而，现实情况总是比想象的复杂，在实际的全球治理中，由于三类治理主体的内在性质、追求目标与行为方式存在巨大差异，它们之间的协同关系往往很难维持。

　　当前特别突出的问题是巨型公司与各国政府之间的协同难度较大。一般情况下，巨型公司(通常也都是跨国性的)的运营有赖于全球治理所提供的安全保障与制度便利，但有些时候，这些巨型公司更希望从不完善的治理状态或有偏袒的治理取向中获益，这在税收和金融领域表现得尤为突出。一些公司的金融业务往往利用国际形势的不确定、资本流动的不透明、监管制度的不完善、各国政策的不一致来牟利或自我保全。它们的活动不仅给各国政府的国内治理带来挑战，也常常加剧国际金融体系的不稳定。它们通常采取“转移定价”和“税基改变”等复杂方法在不同国家之间转移利润以逃避纳税责任。这种方法迫使各国政府陷入一场近乎零和甚至是负和博弈，不得不奉行以邻为壑的税收政策，向在境内运营的巨型公司提供更大税收优惠，“以便从一张不断缩小的馅饼上获取较大的一块儿”。⑦更重要的是，自20世纪80年代至今几十年来，一些公司发展成为“超国家型公司”，⑧不仅具备了同政府争夺治理权的能力，甚至牢牢控制了一些国家的人事任命和决策过程，对政府的自主性和能动性构成严重制约，使这些国家的政府一定程度上成为巨型公司的代言人和代理人，并通过对公私媒体的控股而部分地操控了社会舆论的关注重点和价值导向。其风险在于，企业的本性是逐利，它代表的是私人利益而不是公共利益，是当前利益而不是长远利益，并不对社会秩序和公平正义负有任何道德义务。巨型公司过分强大的力量不仅是国家治理中的新课题，也使全球治理体系中多元利益攸关方之间的关系处于失衡状态。

　　同时，国际社团组织与政府之间的关系也很微妙。20世纪80年代以来，有组织的、非政府的、非营利的各类国际社团不仅在数量上快速增长，而且在各项国际事务中的作用也越发突出，成为全球治理体系中的重要利益攸关方，有学者将这一现象称为“全球社团革命”(global associational revolution)。⑨不可否认，各类国际社团组织确实在各种国际问题的处理过程中发挥了建设性谘商作用，一定程度上补足了国家治理的缺失，其建设性作用必须得到肯定，但其内在的跨国界特征往往导致其与各国政府的政策和议程重点发生冲突。一些发展中国家既希望得到国际社团组织的帮助，又对其可能削弱本国主权怀有担心。特别是由于新自由主义理念盛行，“没有政府的治理”一度成为全球治理的努力方向，⑩一些非政府组织对政府的作用抱持较强的怀疑、拒斥甚至是对抗态度，这使国际社团组织与主权国家之间的关系变得非常复杂。同时，这些社团在资金来源上的依附性也使其容易成为一些大国的战略工具。冷战初期，美国就在实施“第四点计划”过程中开始有意识地利用涉外非政府组织为其服务，(11)80年代后更是建立了“全国民主基金会”等非政府组织，以便在全球推广美式价值观。(12)这些体现某些国家政府意志的国际社团组织在全球治理体系中的积极活动，无疑加剧了国际社团组织与各国政府之间关系的复杂性和敏感性。此外，各种犯罪组织和不法分子等“非国家行为体”，也由于新的信息通信技术和大规模杀伤性武器的易得性而获得强大赋权，它们对国家秩序和国际秩序具有巨大破坏力，成为全球治理中不可忽略的负面角色。

　　(三)治理对象模糊不清

　　找准治理对象是极为关键的。由于事务本身的高度复杂性、全球化背景下不同议题之间的相互关联性进一步加深以及人类认识水平的相对有限性，特别是由于参与全球治理的多元主体之间在利益与感受方面的差异性，多元主体往往在什么才是全球治理的客体(即治理对象)这一问题上难以达成一致。在主客观条件制约之下，人们比较容易在表面现象上达成共识，但对于到底是什么因素导致了这些现象则存在巨大分歧，并由此形成截然不同的治理主张。

　　在应对金融危机方面，人们普遍意识到既有的全球金融治理体系存在严重缺陷，美元主导下的国际货币体系具有高度脆弱性，主要大国之间宏观政策协调明显缺乏，具有系统重要性国家的货币政策外溢效应过于突出，浮动汇率制加剧金融市场波动尤其是跨境资本无序流动。特别是，全球主导货币的权利与义务失衡是全球金融治理体系的关键缺陷。但由于发达国家改革意愿不强，尤其是美国坚决维护金融霸权，各国围绕危机爆发的根源争论不休，以IMF改革为核心的全球金融治理改革进展缓慢，新兴国家的地位和发言权提升有限，国际货币体系的民主化改革遥遥无期。在回避关键问题的情况下，对全球金融危机的治理只能在强化监管、信心重建和增加流动性等方面做文章，主要大国竞相推动量化宽松，防范金融危机再次爆发的难度反而增大了。

　　在核不扩散问题上，人们普遍意识到核武器的巨大破坏力以及核扩散的严峻挑战，国际社会比较容易在防扩散方面达成国际协定，主要大国在阻止核扩散尤其在防止恐怖组织获得核材料方面存在共识和共同行动。但是，出于某些无可奈何或心照不宣的原因，人们对一些国家执意发展核能力的深层动机缺乏应有重视，而恰恰是这些国家安全处境的不利——例如朝鲜半岛的南北对峙以及美韩同盟对朝鲜的强大威慑、美国对伊朗的长期敌对政策加之伊朗与周边国家的长期不和——才迫使朝鲜、伊朗等国谋核自保，并在弃核问题上极为谨慎。就此而言，化解国家之间的敌对、提供可靠的安全保证，才是确保核不扩散的根本路径，然而，一些国家显然不愿意这么做。

　　在恐怖主义问题上，“9·11”事件后各国普遍意识到国际恐怖主义的巨大危害，十多年来也在加强本土反恐安保、封堵恐怖融资渠道、阻击恐怖音视频传播、对“基地组织”和“伊斯兰国”等恐怖组织实施军事打击等方面形成共识，并在一定程度上采取了共同行动。但在恐怖活动频发这一表象背后，针对究竟什么才是恐怖主义产生的根源，同样存在巨大分歧。有人认为是“独裁制度”和“流氓国家”为恐怖主义提供了土壤，主张通过“政权更迭”、“推广民主”来消除恐怖主义。有人认为是伊斯兰教义中的极端内容刺激了恐怖分子的热情，因而主张采取“去极端化”和“世俗化”措施来引导伊斯兰文化发展。有人则认为必须重视恐怖活动产生的经济和社会因素，着力改变贫困、失业、教育等方面的状况。这种对治理对象的不同认知致使全球范围的反恐与安全治理长期处于混乱状态。

　　在网络安全问题上，国际社会各方均认识到网络空间的二元属性，它既作为各现实行为体的社会平台，是现实空间的延伸和折射，又因独特技术架构和运行模式而具有鲜明的“全球公域”特质，因而各方对网络安全的重要性有高度共识。但由于网络安全涵盖物理层面的设施安全、逻辑层面各种网络协议的运行安全、应用层面的信息安全及社会层面的行为安全等多个方面，由此就产生了何者才是治理重点的问题。特别是由于万物互联、人机一体等趋势的发展，现实社会的一切问题都在网络空间层面有所体现，甚至在网络空间加速发展，因而全球网络安全治理的对象界定问题就变得异常复杂。围绕网络空间的主权与超主权特征、网络社会的秩序与自由、数据资源的开放与保护、网空战争的标准认定等问题，各国往往根据自身需要而提出不同的治理标准、治理重点和治理方案。

　　全球治理需要综合治理而不能局限于专项治理，需要长期治理而不能满足于短期应付，需要源头治理而不能聚焦于末端和表象，需要预防性治理而不能一味地事后补救。在界定治理对象时缺乏清晰的认识和必要共识，导致全球治理方案的讨论通常被强势话语体系主导，并常常采取表面化的、技术性的、策略性的、有时甚至略显简单和随意的治理方式。从各方面迹象来看，这种治理对象模糊不清的情况短期内很难改变。

　　(四)治理机制存在缺陷

　　这主要体现在联合国的效率赤字以及其他治理机制的合法性赤字两方面。联合国作为全球最重要的多边组织，其重要性与合法性一直得到绝大多数国家的尊重与维护。而恰恰是因为要体现协调过程的民主性，同时由于美国等少数关键国家对联合国重视程度不足，以及主要大国常常难以在重大问题上达成一致，联合国长期受到效率问题的困扰。就联合国自身而言，自成立以来至今70多年，它不可避免地面临很多官僚组织难以克服的效率障碍。“文山会海”成为制约其高效运行的最突出因素。(13)围绕某个问题进行大量的跨部门沟通协商，“机制密度”的增加反而制约了效率的提升。(14)美国曾在联合国创建过程中发挥关键作用，冷战开始后一段时间内一度主导联合国议程，但此后联合国成员数量不断增多，美国主导力下降，美国对联合国的重视程度逐步下降。冷战结束后，“一超独大”的美国更多借重同盟体系和单边手段，对联合国更加不重视，大大削弱了联合国的权威性。“9·11”事件后美国绕开联合国发动伊拉克战争，导致主要大国在联合国内爆发激烈争执，进一步破坏了联合国的权威和统一性。尤其是当前围绕叙利亚问题，美俄之间斗争更加激烈，陷入僵持，联合国在此问题上无所作为，越来越多的人开始怀疑联合国到底还是不是一个有效的全球治理机构，有人将其称为“瘫痪的和平警察”，认为其正重蹈当年国际联盟覆辙，甚至因难有作为而增加了战争可能性。(15)联合国其实并非毫无改革。自2005年启动新一轮改革以来，其在成立人权理事会、提升维和、裁军与援助效率等方面取得了一些成绩。但由于始终面临效率与公平、大改与小改、主权与人权之争，联合国改革进展非常缓慢。尤其是当前改革只是聚焦安理会改革，一些国家认为安理会的结构反映的只是70年前的国际力量对比，认为“否决权”的使用是安理会频陷僵局的症结所在，使“扩容”(增加常任理事国)和“削权”(限制使用否决权)成为改革焦点。以“争常四国”为代表的“改革派”广泛造势，获得一些国家共鸣，尤其是非洲国家对安理会改革进展缓慢不满突出，甚至威胁退出联合国。着眼未来，如果改革推进不顺，效率低下始终存在，联合国的合法性和重要性恐怕也会受到削弱，那些依靠联合国参与全球治理的国家可能因此产生挫折感。

　　与联合国的合法性强但效率不高形成对比的是，大国之间的小多边合作机制看似效率有所提高，却面临着难以回避的合法性难题，而这种合法性难题也将最终削弱其合作效率。自金融危机以来，有人提议由美国和中国组成“两国集团”，理由是两国作为世界仅有的十万亿美元级别经济大国，二者的合力足以改变全球发展态势。(16)诚然，中美两国确实开展了非常重要的全球治理合作，但对于这种构想中的治理机制，不仅其他国家因担心“中美共治”而集体反对，中美两国也会因顾及各自的盟友体系和伙伴网络而有所克制，因而“两国集团”将有助于推进全球治理的想法其实是一种错觉。(17)七国集团的前景因为西方当前的困难而备受诟病，但其不合时宜也许被高估了，因为西方国家内部协调的必要性不仅不会下降，在国际竞争加剧的背景下反而可能上升，在共同利益驱使下，其协调效率也将得到保证。但七国集团的问题也在于此，它可能因仅仅重视西方关切而在全球治理中难有作为，甚至遭到其他国家的怀疑和抵制。二十国集团在金融危机爆发初期很好地发挥了危机应急功能，但很快由于成员国之间处境的分化而暴露出结构性缺陷，特别是发达国家和新兴国家之间的利益存在较大分歧。由于机制的松散性，二十国集团只能在“分享最佳实践”上下工夫，难以产生有约束性的协同行动，这决定了其不仅代表性有所欠缺，而且未来在全球治理中发挥的作用也存在一定局限性。(18)

　　制约大国合作效率的更深层因素是大国之间在治理理念方面的分歧。随着新兴国家群体性崛起，西方与非西方之间的文化差异以及对“全球正义”与“世界应然状态”的不同理解，将突出体现在双方全球治理观念的交锋中。(19)两种力量将围绕一系列全球治理议题展开规则竞争，例如国际贸易领域的公平与自由之争、网络安全领域的主权与开放之争、人权保护领域的公民权与发展权之争等。着眼未来，随着新自由主义的全球治理理念日渐衰落，关于全球治理的新一轮理念与规则竞争有不断升温之势。这种竞争是否最终有助于形成新的全球治理共识，抑或进一步削弱现有的全球治理效率，仍是有待观察的问题。

　　二、中国的机遇与挑战

　　中国始终是全球治理中的重要角色，并已深深融入全球治理体系之中。早在20世纪40年代酝酿成立联合国时，中国就作为创始成员参与其中，为全球治理机制的搭建作出了重要贡献。冷战开始后，中国一度被排除在联合国之外，但提出的“和平共处五项原则”成为处理国际关系的新型准则，有力推动了全球治理规则的发展。70年代初，中国恢复安理会合法席位后，开始名正言顺地参与各项全球治理事务。进入90年代，随着全球化深入发展、中国国力提升和观念变化，中国主动参与了各类全球和地区治理机制。新世纪初，中国加入世贸组织，成为中国融入国际社会和参与全球治理的里程碑，对中国自身、全球化进程和全球治理体系的发展都带来了深远影响。金融危机后特别是近几年来，中国更加积极参与危机应对，进一步凸显了自身在全球治理中的分量，也在参与全球治理中扩大了发展空间。

　　放眼未来30年，中国自身发展与世界整体发展、中国的国家治理与世界范围内的全球治理、中国的前途命运与世界的前途命运，将前所未有地紧密联系在一起。上述全球治理体系的困境，也将对中国参与全球治理带来新的机遇和挑战。

　　(一)全球治理赤字与中国的担当

　　全球治理赤字扩大与主导力量的弱化，对中国参与和引领全球治理的能力构成考验。大国合作氛围的消退和各国的普遍“自顾”、“内敛”导致全球治理赤字增加，各类挑战此起彼伏，威胁每个国家的切身利益。国际社会普遍希望能有某个负责任大国站出来勇担责任。从过去几百年历史来看，不同历史时期总有某个大国发挥引领作用，推动现代国际秩序不断演进，眼下人们将目光不自觉地投向中国，这为中国更积极地参与和引领全球治理提供了难得的历史机遇。十几年来，不同国际场合的各类话题总是很快聚焦到“中国崛起”，表明人们对中国作为新的全球治理推动者的角色充满期待。而且，当前的治理赤字和困境已经使全球治理变革势在必行。当前的全球治理体系不可持续，必须加以改变，已日益成为国际共识。因而，即便中国以改革者的姿态参与其中，也合乎时势和人心所向，对中国在全球治理中奉行“修正路线”的批评将难有市场，尤其是中国作为连接东与西、南与北的桥梁，将拥有独特的方位优势，易于同世界各国在全球治理中找到利益契合点。

　　这样的总体形势与历史方位也给中国参与全球治理带来了独特挑战。因为未来30年的大国竞争将主要围绕中国展开，并且主要以中美和中印竞争的方式出现。随着未来中美两国实力越发接近、战略重心日益重合，两国国内持续转型，两国的深度相互依赖和高端战略竞争将同步发展。由于被有意无意地赋予了争夺全球主导权的色彩，不断强化的竞争心态可能阻碍两国在全球治理方面的真诚合作，甚至陷入有共同利益也很难合作的怪圈。中印合作也不乐观。近期“洞朗对峙事件”表明，中印两国同为发展中大国的身份认同并不足以抵消双方的地缘竞争，印度对中国崛起的忌惮与其自身谋求复兴的愿景相互作用，中印矛盾进一步发酵的可能性很大。近年来两国已经在加入核供应国集团、应对全球变暖以及“一带一路”问题上产生明显不和谐，未来两国在全球治理过程中能否精诚合作，存有很大疑问。另外，随着中国越来越具有“发达国家”特征，与广大发展中国家的利益诉求不断拉开距离，这将推动更多互补性合作，还是加剧矛盾纷争，尚存在不确定性。同时，鉴于各国尤其是西方国家普遍感觉在全球化中吃了亏，对继续参与全球合作信心不足，而中国却被视为“全球化最大赢家”，中国继续引领全球治理恐怕也会面临一些国际舆论上的质疑。

　　中国必须担负起全球范围内的信心重建和预期管理的重任，说服各国继续以积极心态参与全球治理，并携手各国推动“更有管理的全球化”进程，避免以往全球化过程中的贫富分化、工作流失、环境恶化和对外依附，这将极大考验中国的战略智慧和利益调和能力。如何将中国的方位优势转化为连接四面八方的伙伴关系网络，如何拿出各方接受、操作性强的全球治理方案，如何化解分歧、管控危机、合作共赢，推动构建能管未来30—50年的新型国际合作框架和新型全球治理体系，将是未来30年中国对外战略的重大课题。

　　(二)多元治理主体的对接与协调

　　全球治理主体的多元化趋势以及多元主体间的权力消长，对中国参与全球治理的深度和方式形成制约。未来中国参与全球治理，将面临两种“全球治理观”的竞争。一种“治理观”主张积极发挥政府作用，认为政府是最能动、最主动、最主要的治理主体，无论在国家治理还是在全球治理中都应立足于政府的统筹谋划和积极作为。另一种“治理观”则主张抑制政府的作用。一些国家基于国内政治传统，认为“政府并不是问题解决之道而是问题本身的一部分”，(20)应充分发挥市场的决定作用和公民的自治能力，推进“没有政府的治理”模式。第一种治理观在金融危机后受到更多重视并在不少国家展开成功实践，而第二种治理观则是20世纪80年代以来由少数国家大力倡导和实施的，尽管目前出现不少问题，但也不会轻易退出历史舞台。强有力的中国政府对全球治理的积极参与，很可能进一步激化两种治理观之间的争论，不排除一些国家怀着竞争心态而抨击中国政府太强势，甚至拿中国政府的社会主义特征做文章。

　　巨型公司在全球治理中的复杂角色对中国构成的挑战，主要体现在全球金融治理方面。全球金融稳定是中国经济发展和社会稳定的前提，全球金融治理改革推进缓慢，对中国的发展壮大构成了持续的结构性制约。由于一些巨型公司长期操控全球资本流动，掌握重要的金融创新技术，并且已习惯于从全球金融治理和各国金融制度的不完善中获益，而中国又是特别具有发掘潜力的重要市场，所以全球金融治理的薄弱对中国金融安全及经济安全的冲击将格外严重。中国推动全球金融体系变革和加强金融监管合作的努力，恐怕也会遭到一些巨型公司和相关组织的暗中阻挠。

　　中国同一些重要的国际非政府组织有过合作，但比较有限，且主要集中在一些低政治、不敏感的领域。这一方面是因为中国政治体制的特点导致中国政府同国际非政府组织的合作对接机制不健全，另一方面也是因为很多国际非政府组织有西方国家背景，或者接受西方国家的政府或企业捐助，或者倡导立足于西方意识形态的国际议程，特别是在人权方面的主张，同中国的合作存在明显障碍。在这方面，中国未来参与全球治理面临的议题主要有二：一是如何在2017年开始实施的《境外非政府组织境内活动管理法》下，在国家治理中合理规范和充分借重各类国际非政府组织的力量，为更好推进国家治理服务；二是在参与全球治理过程中，同更多国际非政府组织特别是以前缺少接触的组织建立合作关系，在国际议程制定方面做好对表和对接，化解相互猜疑，发挥更大合力。

　　中国还应该特别深入思考的问题是，在未来参与全球治理时如何打造为己所用的多元主体。政府力量固然有能动优势，但市场力量的灵活性和社会力量的亲和力同样不容忽视。为更加高效灵活地参与全球治理，中国显然应该把推动本国企业和民间组织积极参与全球治理作为一项重要战略任务。目前，中国已经开始思考和运筹向民间组织购买专业服务，将一部分国家治理职能“外包”给民间组织，此举大大推动了中国民间社团组织的发展。今后，中国应进一步学习别国成功经验，积极推动中国民间组织走出去，并将一些参与全球治理的职能“外包”出去，将中国自己的民间组织培养成全球治理体系中的重要行为体，并与之形成紧密配合关系。当然，迄今这项工作仍面临不少困难，因而进展有限。(21)未来，随着中国本土巨型公司日渐壮大和快速走出去，其在海外利益保护、国际责任承担、海外行动配合方面如何与中国政府及其他国家形成各有侧重的默契合作，也是需要深入思考和预先谋划的问题。

　　(三)治理对象模糊与议程设定能力

　　治理对象模糊不清，考验着中国在全球治理中的议程设定能力。既然全球治理的对象模糊不清，那么对复杂繁琐的问题如何界定其性质与程度，对彼此关联的问题如何确定主次关系，对国际社会依然模糊不清的思想观念是否有能力加以引导塑造，将直接决定全球治理的具体议程。一国在全球治理中的议程设定能力极为重要，将决定其能否借助全球治理更好地为国内利益服务。在设定全球发展议程方面，中国具有较大发言权。这是因为中国自身的发展成就具有极强的国际说服力，并且中国以自身发展带动其他各国发展也已成为显而易见的事实，因而中国在全球发展议程方面的主张自然得到其他国家的重视和认同。但中国在其他一些全球治理领域显然还缺乏议程设定能力，并由此陷入战略被动。

　　在网络治理领域，某些国家基于自身利益需求，人为将网络窃密划分为“正常间谍活动”和“国家支持的商业窃密”，将前者视为“惯例”，而对后者大加鞭笞。将网络空间的言论结社自由和信息流动自由视为“自由主义国际秩序”的重要体现，并按照自身构想在国际社会推广网络战争准则，以冷战思维强行划分所谓网络空间治理“阵营”，排斥异己，对中国制定网空政策、加强网空管理、保护本地数据安全和在全球网络治理中推广“中国主张”都构成了压力。②在半岛问题上，议程设定能力较强的国家倾向于将南北长期对峙、消化冷战遗产等复杂问题简化为核不扩散问题，并就此主张对执意谋核的金正恩政权施加制裁甚至推动军事选项。中国主张的“双暂停”、政治对话和“停和转换”，则因话语分量不够而难以得到足够重视，结果导致朝鲜核能力不断增长，半岛紧张局势螺旋式上升，严重威胁中国周边安全。一旦半岛生战生乱，将严重冲击中国的国家安全和未来发展势头。在金融治理领域同样存在这种情况，由于无法掌握全球金融治理体系改革的话语权，只能按照其他国家设定的危机应对方案和金融改革议程来走。

　　提高全球治理的议程设定能力需要多方面条件。一是技术支撑。当前在人工智能、生物技术、数据技术、能源与环保技术等领域正发生深刻变化，酝酿重大技术突破。能否在新一轮技术革命浪潮中取得领先、占据主动，将是引领未来全球治理方向和议程的决定性因素，没有技术领先优势的支撑，引领全球治理将沦为空谈。在这方面，中国正在努力弥补差距、迎头赶上，但要确立相对于其他国家的技术优势，恐怕还有很长的路要走。二是基础设施支撑。无论是金融治理还是网络治理，都有赖于对重要基础设施的掌握。目前，西方国家和一些重要的私有化机构仍对全球金融基础设施拥有控制权，网络治理的基础设施则基本控制在美国手中，中国的“后发劣势”非常明显而且难以克服。三是话语体系支撑。除上述两方面条件，“讲故事”的能力和水平也很关键。利用普遍接受的语言和思维方式以及强大的国际舆论传播工具，去构筑既能在情感上打动人、又能在行动上吸引人的叙事话语，也是全球议程制定能力的重要体现，在这几方面，中国存在着应激性的固有思维方式的局限和人才严重短缺的挑战。

　　(四)效率与合法性的悖论

　　全球治理机制效率与合法性的两难悖论对中国的影响也不容忽视。同美、俄、欧等全球性力量及主要新兴国家相比，中国对联合国这一多边国际组织一直是最为倚重的。这种情形与中国作为联合国创始成员国的传统身份有关，与中国作为联合国安理会常任理事国的显要位置有关，与曾经饱尝被孤立于联合国之外的痛苦经历有关，与中国一贯具有的天下情怀与全球视野有关，当然也同中国迄今仍然缺乏像美国掌控的那种庞大同盟体系以及遍布世界各地的战略存在有一定关系。中国对联合国高度倚重的好处显而易见。中国坚决维护联合国权威，是对中国二战战胜国身份的扞卫，暗含着中国对战后国际秩序不容撼动的强调，并给中国处理某些具体外交问题提供了强大的道义优势。而且，作为长期快速崛起、十分惹人注目的头号新兴大国，对联合国这一既有全球治理体制表现出足够尊重，时刻注意以联合国多边平台处理国际问题，也可有效规避可能针对中国“单边主义”或“另起炉灶”的指责，提升中国开展各项国际活动的合法性和接受度。特别是中国积极参与联合国维和行动以及“2030年可持续发展议程”，不仅为全球治理提供了重要的公共产品，也有助于中国维护和拓展自身国家利益。

　　不过，高度倚重联合国的弊端也需引起注意。联合国长期以来受效率赤字困扰，大多边平台合法性虽强，却往往在决策和行动方面效率低下。即便中国在各项全球议题上率先垂范，但各国利益诉求多元分化的事实决定了联合国整体效率或许并不会因此大幅提高。尤其需要注意的是，在各国普遍希望推进联合国改革却进展缓慢、乏善可陈之际，中国被视为联合国体制内的“既得利益者”和“改革阻挠者”的风险显着提高。在安理会“五常”中，美国虽无意真正推动安理会“扩容”，却时不时对日本、印度等国的“争常”举动表示口头支持，英法两国也不想因“扩容”导致自身权利遭到稀释，但却通过主张限制使用否决权来博取国际支持。客观地讲，联合国改革是一项复杂系统工程，安理会改革只是其中一项，即便安理会真的扩容，不仅不会提高安理会的效率与合法性，反而可能会更加议而不决。正是因为这个原因，中国和其他一些国家在联合国改革问题上一直主张立足共识、稳妥推进，反对某些国家强推安理会改革。着眼未来，中国只有在联合国整体改革问题上采取更加积极的态度并拿出具体可行方案，才有可能维持联合国的合法性以及中国在其中的感召力，并使其成为推进全球治理更高效的机制。(23)

　　(五)治理规则的重塑与中国方案

　　在全球治理的规则重塑方面，中国仍需不断积累实践经验。全球治理既有规则的松动和围绕规则方面的竞争对中国而言不是坏事，近年来中国对在国际事务中搞好“规则博弈”的讨论，正是在这种背景下产生的。中国积极倡导“共同、综合、合作、可持续”的新安全观、互利共赢的新发展观以及“共商共建共享”的全球治理观，其本质就是在全球治理的规则方面提供公共产品和另外的选择，表明中国业已在推动全球治理规则重塑方面迈出实实在在的步伐。同时也要看到，既有的全球治理规则是在过去几百年内通过极为艰苦的反复推敲和国家间博弈而形成的，其中固然有受到西方“零和竞争”思维影响之处，但也自有其存在的必然性与合理性，一定程度上反映了国际政治的真实状态。因而当前的全球治理规则仍将表现出强大的韧性，并不是说改就能改的，要以新规则取代旧规则并非易事。同时，既有规则的松动也同样给中国之外的其他国家参与规则博弈敞开了空间，而且可能直接将矛头对准中国。过去几年来，一些国家积极谋划TPP、TTIP等排他性自贸协定，在亚太地区倡导“基于规则的地区秩序”，都有明显针对中国的一面。

　　规则重塑的本质是提供一套新的关于哲学理念和意识形态的系统学说，这套系统学说要至少具备三个方面的特质。一是必须具有内外统一性。倡导这一学说的国家，除了要在参与全球治理时牢牢坚持这一学说，而且必须在国家治理中也坚持同样的理念，或者说，某一学说只有在国内治理实践中取得了成功，才具备对外推广的资质。一旦某个国家的国家治理学说与全球治理学说出现了明显偏离，或者在实践中名不副实，其在全球治理中倡导的理念和原则很容易被视为单纯的宣传甚至是战略欺骗。例如美国在国内坚持分权民主理念，为其在国际上大张旗鼓地倡导民主议程提供了支持，而其国内的政治衰败和民主制度带来的种种乱象，则大大削弱了其在国际上继续推广民主的可信度。二是必须体现新旧传承性。如果一种新的全球治理学说同原有的治理学说是水火不容的对抗关系，说明这一新学说很可能在基调上存在缺陷，实践中也很可能制造出更多治理僵局。理想状态下，它应充分吸收此前一切规则的合理之处，辩证扬弃其缺点不足，自然而然地从旧学说中脱胎出来，并能更好地适应全球治理的新需要。三是必须体现时代进步性。充分尊重全球相互依赖的客观现实，更好地维护国家无论大小一律平等的原则，更好地推动全球多元主体的相互协作，更好地推动人的发展、维护人的尊严。中国悠久的历史文化和高超的政治智慧、过去几十年治国理政的成功实践以及对世界各国文化兼收并蓄的开放态度，使中国初步具备了为世界提供一套符合21世纪时代特征和各国共同需要的全球治理学说的潜质，当然，要使这一潜质成为现实，还有大量工作要做。

　　三、新时代的新方向

　　未来30年，中国将开启积极参与和引领全球治理的伟大征程，这是中国立足现实国情和未来发展目标的必然选择。习近平总书记在党的十九大报告中指出，“中国秉持共商共建共享的全球治理观，倡导国际关系民主化，坚持国家不分大小、强弱、贫富一律平等，支持联合国发挥积极作用，支持扩大发展中国家在国际事务中的代表性和发言权。中国将继续发挥负责任大国作用，积极参与全球治理体系改革和建设，不断贡献中国智慧和力量。”(24)这为中国未来参与全球治理提供了总的判断和奋斗目标。在此基础上，为更好运筹中国参与全球治理工作，本文有如下三方面的初步建议。

　　(一)把准战略方向

　　中国要在全球治理中发挥重要作用、承担重要责任，将参与引领全球治理作为中国对外战略的重要组成部分，应首先把未来30年的世界大势和自身行动的总原则看清楚想明白，既及时捕捉机遇、用足有利条件，也充分估计挑战与困难。

　　必须有准确的方位感，意识到当前是实现第一个百年目标最后攻坚阶段和为实现第二个百年目标的战略布局阶段。过去五年来的顶层设计和一系列攻坚克难的努力，为实现第一个百年目标奠定了坚实基础，当下的中国应站在新的历史起点对未来30年的总体战略布局进行谋划设计，并清晰地定位对全球治理的参与在其中的地位和作用。

　　必须有清晰的目标感，意识到通过积极参与引领全球治理来拓展中国发展的时间和空间、提升中国发展的自主权和主动权，是符合国家兴衰规律的必然选择，是实现中华民族伟大复兴的必由之路。应继续坚定不移走改革开放和国际化路线，将国内议程和对外议程充分对接、实现国家治理与参与全球治理辩证统一，充分利用外部资源为本国复兴目标服务，实现中国自身复兴与全球治理体系演进两个进程相互促进，并在参与全球治理过程中构建海外利益保护和拓展体系。

　　必须有时不我待的紧迫感，意识到当前全球治理的困境和变革需求实际上为中国开启了新型战略机遇。过去几十年中国准确把握时代大势，用足了全球化带来的战略机遇，成功实现融入国际社会和壮大自身实力的目标。目前的全球变局和全球治理困境并不意味着战略机遇期的终结，如果运筹得当，奋发有为，完全可以为中华民族伟大复兴在全球范围内构筑更为坚实的四梁八柱。

　　还必须有舍我其谁的责任感，意识到自己肩负着推动国际秩序演进和全球治理变革的重任，不能辜负各国尤其是发展中国家的期待和信任，应与各国携手努力，通过积极参与全球治理进一步理顺同各国的关系，通过全球治理变革构建更为公正合理的新型国际关系形态。

　　同时，中国也应充分意识到，全球治理中的权力分散和各国平等是难以改变的大趋势，世界已经不能允许霸权行径的再次出现，即便少数大国在全球治理方面占据优势或者做出了突出贡献，要“赢者通吃”、颐指气使也是不行的。这种国际政治环境对所有大国都构成了制约，未来中国参与和引领全球治理时应始终谦虚谨慎、戒骄戒躁，甘心做好各国之间的桥梁纽带，而不是充当全球治理的“世界领导”。

　　应充分意识到，在国家利益多元分化、多元主体竞相登场、机构机制不断退化、规则竞争日益升温的情况下，要搞好全球治理是相当不容易的，必须充分估计历史发展的曲折性和复杂性以及极端情况下的可逆性，既要大胆果断，更要三思而行，切忌怀着“历史胜利主义”的心态、在尚未考虑周全的情况下贸然行动。

　　应充分意识到，全球治理是国家治理的延伸，国家治理是全球治理的基础，搞好全球治理将有助于国家治理，搞不好国家治理也将无法参与全球治理。必须吸取某些国家忽视国内、对外战略透支的历史教训，将持之以恒搞好国家治理作为复兴战略的前提和基础，将帮助其他国家提升国家治理能力作为改变当前全球治理困境的治本之策。

　　同时，中国参与全球治理还必须正确处理“取”“予”关系。既要乐于提供公共产品、乐于让别人搭车，牢记“账房里出不来大政治”，避免斤斤计较的“小家子气”，也要学会心中有数、精打细算，防止因粗枝大叶和摊子过大而招致国内批评。

　　(二)做足国内准备

　　在国内层面，可重点在体制机制改革、战略顶层设计、搞好理论支撑、打造人才网络和扶持多元主体等五方面多下工夫。在体制机制变革方面，将强化各级政府部门的国际化程度作为首要努力方向。未来30年的中国将同其他全球强国一样，任何内政问题都成为全球性问题，任何全球性问题都将影响中国内政，国家治理和全球治理的关系将日趋紧密。这就要求包括中央各部门和各地方政府机构必须具备足够的国际视野和开放程度，一些此前涉外事务不多的部门也要逐步强化国际视野和战略思维，学会参与全球治理，并且充分利用国际资源为本地和本部门的工作服务。另外，还可考虑建立专司中国参与全球治理的国家级协调机制，统筹安排各部门、各领域对全球治理的参与工作。

　　在战略顶层设计方面，立足中国国内改革发展需要和第二个百年目标总体布局，着眼于全球治理体系的阶段性特征和未来发展方向，总结此前我国参与全球治理的成功经验，在建设“人类命运共同体”的总纲领下，就未来30年中国参与全球治理的长远目标、方针原则、总体布局、主要任务和各方面保障等若干重大问题，制定“第二个一百年期间中国参与全球治理战略纲要”，为各部门、各领域积极参与全球治理提供原则指导，同时鼓励各部门在这一顶层设计下，制定更加细致具体的行动方案。

　　在理论支撑方面，高度重视基础理论在增强治理学说合法性方面的重要作用，以习近平主席“哲学社会科学工作座谈会讲话”为指导，大力营造有利于积极思考、开拓创新的研究氛围，本着兼顾学术研究与政策研究、兼顾国内研究与国际研究、兼顾理论构建与舆论宣传、兼顾对内宣传与对外宣传、兼顾理想主义与现实可行的原则，推动中国学界拿出一套系统完善的现代国家治理学说和全球治理学说。在研究探索过程中，应牢牢立足中国特色社会主义的成功实践，充分结合中国共产党的历史使命与时代责任，紧扣中华民族伟大复兴与世界的关系形态这一最重大的问题，大胆探索国家治理与全球治理的一以贯之之道，力争为世界提供一套更加先进的国家治理模式和现实可行的人类共处方案。

　　在打造人才网络方面，运用政策引导和强化激励等多种手段，进一步提高针对全球治理核心议题的专业研究能力，力争国际领先水平，特别是要着眼全球治理的未来发展趋势，在未来要“热”起来的重大议题上善于投棋布子，做好战略预置，搞好人才储备。要特别重视对人工智能、大数据应用、生物技术、能源技术等方面高精尖人才的培养、选拔和使用，以切实加强在未来全球治理中的议程设定和方向引领能力。同时，着眼于全球治理领域交叉的现状，应形成涵盖多个学科和多个领域、既精细分工又紧密协作的全球治理人才网络，改变目前各自为战、研究不深、实用性不强的局面。在基础教育方面，应进一步注重国际视野的强化和创新思维的培养，从娃娃抓起，培养更多适应全球化时代特征的新一代国家治理和全球治理人才。

　　在培养多元主体方面，从购买专业服务的角度扶持本土社会组织走出去，在遵守各国法律和习俗的前提下积极参与地区事务，加强社会层面交往，提升“民心相通”水平。通过提供资金支持、加强沟通对话等多种方式，加强同现有各种国际非政府组织的合作，使其活动与中国参与全球治理的各项议程并行不悖。引导中国公司更多参与全球治理事业，为中国推动全球治理的体制与规则变革提供更多助力。

　　(三)扭住三个重点

　　中国应以治国理政经验交流、扩大“一带一路”合作、聚焦新兴领域治理三方面为重点，积极参与和引领全球治理。一是加强治国理政经验交流，帮助其他国家提升国家治理能力。这是其他国家有能力和有意愿积极参加全球治理的前提和基础。应从国际推广的角度，系统梳理和总结过去几十年改革开放的成功经验，提升中国模式的“可复制性”，便于其他发展中国家从中国模式中汲取灵感，避免出现中国模式“好是好、学不了”的尴尬局面。特别是要循序扩大经验交流的领域，在继续推广经济发展经验的同时，加大在政党管理经验、政府运作模式和对外关系处理方面的交流探讨。为此，应打造包括政府、传媒、学术、企业和社会组织在内的全方位、立体化的对外传播体系，不断提升“讲好中国故事”的能力。同时，妥善处理好可能出现的意识形态纷争，在具体传播方式和语言体系的构建方面把握好分寸尺度，注意渐进性、平衡性和包容性，避免给人留下意识形态输出的印象。如果说过去几十年我们在国家治理方面对姓社还是姓资的问题“不争论”，未来几十年面对全球治理方案方面可能出现的类似纷争，中国应继续秉持这一态度。

　　二是以扩大“一带一路”合作推动全球治理体制的优化。应着力做好“一带一路”建设这篇大文章，发挥中国经济发展的全球带动效应，这是中国发展的重要阶段性特征，也是其他大国难以匹敌的战略优势。应始终坚持“共商”，在充分发扬民主、不断扩大共识的基础上，谋求全球治理规则的渐进演变。应努力做好“共建”，在搞好战略对接的基础上，确立新型合作模式，为全球治理体制机制的变革提供更多选择，同时也为21世纪新型国际关系的构建提供模版。还应力争做到“共享”，以生动案例展示国际合作和参与全球治理的好处，增强各国对外开放、参与全球化的信心和底气。同时，还应恰当把握“一带一路”倡议同联合国的关系。与联合国相关倡议和机制充分对接，增进“一带一路”倡议的合法性和接受度，同时保持必要的运作自主性和引领性，以确保“一带一路”建设效率。在条件成熟时，以“一带一路”建设的成功经验，引领联合国和其他国家组织的运作模式改革与议程设定。

　　三是以新兴领域为突破口，改变全球治理逡巡不前的局面。相较于传统安全领域的僵局、全球发展领域的困局和各国在人权问题上的纷争，对海、空、天、网、极地等新兴领域的治理目前还没有太多条条框框，各国在这些领域的合作空间比较广阔。以“增量”盘活“存量”，或许是破解当前全球治理困境的可行路径。而且，由于新兴领域对人类未来发展非常重要，抓住了新兴领域的治理，就等于抓住了全球形势发展的主干，等于抓住了全球治理的未来。在这方面，主要大国应该率先垂范，尤其中国可发挥穿针引线的作用。中国应团结调动美、俄、欧等主要力量，利用双边和各种小多边机制加强新兴领域治理合作。这不仅对稳定双边关系有利，而且将更有助于破解全球治理困局。

    注释：

　　①习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2017年，第60页。

　　②这是欧亚集团总裁布雷默在多个场合表述的观点。参见Ian Bremmer,Every Nation for Itself:Winner and Loser in a G-Zero World,Portfolio,2012。

　　③Lawrence Summers,"How to Embrace Nationalism Responsibly",The Washington Post,July 10,2016,https://www.washingtonpost.com/opinions/global-opinions/how-to-embrace-nationalism-responsibly/2016/07/10/faf7a100-4507-lle6-8856-f26de2537a9d_story.html?utm-term=.735c0fef57e8.

　　④Daniel W.Drezner,"The Increasingly Popular Exit Option for Global Governance",The Washington Post,June 21,2017,https://www.washingtonpost.com/news/posteverything/wp/2017/06/21/the-increasingly-popular-exit-option-for-global-governance/?utm-term=.c6c9e3ec275a.

　　⑤Gideon Rachman,"The End of the Win-Win World:Why China's Rise Really Is Bad for America and Other Dark Forces at Work",Foreign Policy,January 24,2012,http://foreignpolicy.com/2012/01/24/theend-of-the-win-win-world/.

　　⑥《联合国宪章》第七十一条规定：“经济及社会理事会得采取适当办法，俾与各种非政府组织会商有关于本理事会职权范围内之事件。此项办法得与国际组织商定之，并于适当情形下，经与关系联合国会员国会商后，得与该国国内组织商定之。”参见《联合国宪章》中文版，联合国新闻部出版，第40页。

　　⑦Kemal Dervis,"What Role for Global Governance?" Project Syndicate,August 18,2016,https://www.project-syndicate.org/commentary/global-governance-appropriate-role-by-kemal-dervis-2016-08?barrier=accessreg.

　　⑧Parag Khanna,"Rise of the Titans",Foreign Policy,March/April 2016,pp 50-55.

　　⑨Lester M.Salamon,"The Rise of the Nonprofit Sector",Foreign Affairs,July/August 1994,pp.109-122.

　　⑩具体可参见[美]詹姆斯·N.罗西瑙主编：《没有政府的治理》，张胜军等译，江西人民出版社，2001年。

　　(11)余功德：《第四点计划与美国对非政府组织的政策——兼论对理解全球治理理论的启示》，《国际政治研究》，2011年第1期，第46-58页。

　　(12)关于“全国民主基金会”在美国对外推动民主化过程中的作用，可参见Gerald Sussman,Branding Democracy:U.S.Regime Change in Post-Soviet Eastern Europe,Peter Lang Publishing,2010。

　　(13)Jonas Gahr Stre,Trop de Sommets Tue les Sommets,Le Monde iplomatique,N°702,Septembre 2012,p.11.(挪威外交大臣约纳斯·加尔·斯特勒：《太多峰会扼杀峰会》，《外交世界》(法国)，2012年9月)。

　　(14)Orsini Amandine,Jean-Frederic Morin and Oran R.Young,"Regime Complexes:A Buzz,A Boom or A Boost for Global Governance",Global Governance,Vol.19,2013,p.28.转引自王明国：《全球治理机制碎片化与机制融合的前景》，《国际关系研究》，2013年第5期，第16—27页。

　　(15)Julia Raabe,70 Jahre Uno:Der gel? hmte Friedenspolizist,25.Juni 2015,http://diepresse.com/home/zeitgeschichte/4762319/70-Jahre-Uno_Der-gelaehmte-Friedenspolizist(尤利娅·拉伯：《联合国70年：瘫痪的和平警察》，《新闻报》(奥地利)，2015年6月25日)；Bapдaн Бaгдacapяян:OOH повтopaeт cyдьбy Лиги Haций-Opraниaция бoльшe нeв.лля1eтся пpeпятcтвиeм для cильных и aщитой дляi cлaбыx гocyдapcтв,,16 ceнтябpя 2013,http://www.ng.ru/world/2013-09-16/3_kartblansh.html(瓦尔丹·巴格达萨良：《联合国重蹈国际联盟的命运——联合国不再是强国的阻力和弱国的屏障》，《独立报》(俄罗斯)，2013年9月16日)；Юpий Faвpилe чко,OOH пpeвpaтилaсъ и《Cтaбилиaтopa миpa》в《кaтaлиaтop воин》,фонд стpaтerичeскои кyлътypы,https://www.fondsk.ru/news/2012/04/09/oon-prevratilas-iz-stabilizatora-mira-v-katalizato-vojn-13733.html(尤里·加夫里列奇科：《联合国从“和平稳定剂”变成了“战争催化剂”》，俄罗斯战略文化基金会网站)。

　　(16)Zbigniew Brzezinski,"The Group of Two That Could Change the World,Financial Times,January 14,2009,https://www.ft.com/content/d99369b8-e178-11dd-afa0-0000779fd2ac.

　　(17)See Richard C.Bush,"The United States and China:A G-2 in the Making?" The Brookings Institution,October 11,2011,https://www.brookings.edu/articles/the-united-states-and-china-a-g-2-in-the-making/; James J.Carafano,"Why a U.S-China ‘G2' Won't Work",The Heritage Foundation,January 6,2014,http://www.heritage.org/defense/commentary/why-us-china-g2-wont-work.

　　(18)See Paola Subacchi and Stephen Pickford,"Legitimacy vs Effectiveness for the G20:A Dynamic Approach to Global Economic Governance",Chatham House Briefing Paper,October 2011,https://www.chathamhouse.org/sites/files/chathamhouse/1011bp_subacchi_pickford.pdf.

　　(19)林永亮：《全球治理的规范缺失与规范建构》，《世界经济与政治论坛》，2011年第1期，第24—36页。

　　(20)这是美国前总统里根的经典表述，其所代表的是在新自由主义意识形态下人们对政府职能的一般认识，认为应该减少政府干预，更多让市场和社会自发调节。

　　(21)邓国胜、王杨：《中国社会组织“走出去”的必要性和政策建议》，《教学与研究》，2015年第9期，第28—34页；黄浩明等：《我国社会组织国际化战略与路径研究》，《社会组织研究》，2014年第9期，第5—16，24页。

　　(22)李艳：《当前国际互联网治理改革新动向探析》，《现代国际关系》，2015年第4期，第44-50页。

　　(23)王鸿刚等：《联合国改革与全球治理的未来》，《现代国际关系》，2015年第9期，第1—7页；Zalmay Khalilzad,"Trump and the United Nations:Reform or Die?" The National Interests,September 17,2017,http://nationalinterest.org/feature/trump-the-united-nations-reform-or-die-22349。

　　(24)习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，第60页。