内容提要：要理解中国共产党取得全国政权后对农村治理的70年，仅仅从农村自身角度是不够的，必须从执政党和国家政权建设的角度对其进行系统把握。概括而言，中国共产党对农村治理政策的70年变迁基本围绕着“控制—汲取—激活”三个维度进行展开与切换。在治理的控制层面，通过土改、集体化、政党下乡等政策实现了权力渗透与下沉；在治理的汲取层面，通过统购统销、税费征收和户籍政策维持和保障了必要的工业化积累；在治理的激活层面，通过土地承包、村民自治与乡村振兴战略等政策实现对农村发展活力的释放与激活。中国共产党农村治理政策的70年变迁，始终围绕着“国家建构”进程展开，一直贯穿着国家与社会张力的主线，同时也是国家与社会双重发展的70年。

　　关 键 词：农村治理/土地改革/政党下乡/村民自治/乡村振兴

　　作者简介：李世敏，西南交通大学马克思主义学院讲师，中国农村综合改革协同创新研究中心研究员。成都 611756

　　标题注释：国家社科基金青年项目“新媒体时代社会主义核心价值观的有效传播研究”(17CKS045)。

　　美国着名政治学者塞缪尔·亨廷顿研究发现，在现代化政治过程中，农村饰演着关键性的“钟摆”角色，并直言“得农村者得天下”。①众所周知，中国共产党依靠“农村包围城市”战略最终赢得政权。中华人民共和国建立后，广大农村依然是中国共产党的治理重点。

　　农村是中国社会的“底色”，研究中华人民共和国成立70年来中国共产党对农村的治理政策，不仅对理解农村，而且对理解整个中国特色社会主义的发展，都有着深刻的历史意义。这里所称的治理，并非现代西方政治学所谓的跟统治、管理相对的一个概念，而是“治国理政”意义上的一种宽泛的管理活动。这里所称的政策，既包括中国共产党的文件、报告，也包括中国共产党作为执政党，领导国家政权组织制定的法律、法规。无论是哪个层面的政策，它们的一个共同点就是具有某种约束性、引导性和建构性。

　　治理离不开政策，政策的酝酿、制定、执行、调整，受到宏观政治环境的影响。②中国共产党对农村70年治理政策的变迁脉络，必须放在中华人民共和国成立70年来的现代化进程与社会转型的宏观背景之下去考量，才能够真正理解政策文字表述变化背后的深刻政治逻辑。要找到能够解开70年来中国共产党对农村治理政策变迁背后政治逻辑的“钥匙”，必须清楚最基本的一点—农村永远不是孤立的农村，不能仅仅从农村自身的角度去理解中国共产党对农村的治理政策，而必须将其放置在中国共产党的执政基础与国家政权建设的宏观关照之下去理解，乃至需要放在对中华民族伟大复兴的探索中去理解这种政策变迁背后的政治抱负与追求。在以上政治逻辑指导下研究发现，中国共产党对农村70年的治理政策基本上围绕着“控制—汲取—激活”三个维度进行展开与切换。

　　一、控制：中国共产党执政初期在农村的权力下沉

　　吉登斯认为，现代民族国家的确立目标就是建构一个边界明确，国家力量全面渗透和监控的社会。③自从20世纪以来，不论是清政府，还是国民党政权，都曾尝试将国家政权下沉农村，由于不能够真正获得农民的认可与支持，从而陷入“内卷化”，政权向农村的渗透反而成了腐蚀与消解政权的力量。只有中国共产党成功地发动了农民并获得了农村的广泛支持，中华人民共和国成立后，政权向农村进一步下沉的“惯性”依旧。

　　政权下沉是为了更直接的社会控制，而社会控制也是治理的一个重要维度。④《中国人民政治协商会议共同纲领》第14条规定：“凡人民解放军初解放的地方，应一律实施军事管制”，这只是一种短暂的过渡政策。因此，建国后，中国共产党在建立必要的社会秩序后，即开始了系统的地方政权建设。在农村通过一系列的土地改革、集体化和政党下乡，从而实现了对农村稳定的社会控制。

　　(一)土地改革：奠基中国共产党执政合法性

　　“中国农村改革之父”杜润生先生曾说：“土地改革：奠定今日农村基础”⑤。土地问题一直是中国革命的根本性问题。土地改革既是中国共产党最基本的政策主张，也是对农民的一种历史性承诺。⑥中华人民共和国成立初期，在新的解放区推行土地改革，不仅可以为共产党迅速赢得农民的认同与拥护，同时还可以通过政治动员，将党和国家的意志全面迅速地渗透到农村，从而实现对农村的有效整合。⑦中华人民共和国成立时，新解放区3亿多人口还没还有进行土地改革。旧有的土地制度不仅严重束缚着生产力，而且其剥削性质还受到广大贫雇农的极大不满。因此，中华人民共和国成立初期的土改运动，可以看作是进一步摧毁传统的土地制度，继续完成新民主主义革命的遗留任务。⑧《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“土地改革为发展生产力和国家工业化的必要条件。凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。凡尚未实行土地改革的地区，必须发动农民群众，建立农民团体，经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田”。

　　土地改革的顺利进行得益于自上而下派遣的工作队和自下而上动员农民成立的农民协会。亨廷顿认为，在诸如中国这样的国家进行土地改革，必须有效地建立政府与农民之间的有效联系。一是政府需要建立一个有效的行政组织和一批得力的人才配备；二是将分散的农民组织起来。因为前者有权力颁布土地改革法令，但只有后者能够实现权力的扩展并将法令付诸实践。⑨简言之，就是建立和畅通两套权力系统。1950年6月，中央人民政府委员会通过的《土地改革法》第29条规定：“乡村农民大会，农民代表会及其选出的农民协会委员会，区、县、省各级农民代表大会及其选出的农民协会委员会，为改革土地制度的合法执行机关”。工作队则是自上而下进行下派的。通过县委和区人民政府派出的大量土改工作队，在他们深入农户，扎根串联贫雇农之后，依靠贫雇农很快便成立了大量的农民协会。通过农民协会召开斗争大会，公开向本地的地主分子进行“诉苦”与清算，从而完成了土地改革。农民在工作队与农民协会的帮助之下，迅速分得了土地，从而很快成为中国共产党的坚定支持者。

　　1950年7月，政务院通过的《农民协会组织通则》，将农民协会认定为“农村中改革土地制度的合法执行机关”。自此，通过土地改革，一些土生土长的村干部和积极分子，凭借他们与外来行政建立的这些联系，日后都成为各项工作的带头人，也是外部行政关系最基层的承接者和政策推行者。⑩在中国共产党的全程指导之下，新的具有国家权力背景的地方权威开始形成。

　　(二)集体化：中国共产党对农村的组织化整合

　　中国共产党通过土地改革，成功地改造了农村的社会结构，并激发了新解放区农民对共产党政权的认同。同时，经过“党对农村生产的正确领导”，使得农民在完成土地改革之后产生了两个具有一定矛盾的积极性，即发展个体经济的积极性，以及进行劳动互助的积极性。(11)对此1951年中共中央印发的《关于农业生产互助合作的决议(草案)》中也明确指出：“党充分地了解了农民这种小私有者的特点”“党中央从来认为要克服很多农民在分散经营中所发生的困难……必须提倡‘组织起来’，按照自愿和互利的原则，发展农民劳动互助的积极性”。

　　土地改革解决了农民对土地的渴望与需求，对中国共产党而言，要进一步实现社会主义的理想和国家现代化的目标，分散的小农生产又变成了“落后”的代名词。同时，中国共产党也并没有进一步将农民协会这种组织形式纳入到国家政权建构中来，而将以新的更为正式的组织将其取代。(12)中国共产党对下一步农村的治理政策规划其实跟对中国革命的基本判断息息相关。中华人民共和国成立后，标志着新民主主义革命已经基本结束，同时意味着社会主义革命已经开始。如何有效地过渡到社会主义？中国共产党给出了“一化三改”的过渡时期“总路线”。

　　可以说当时农村的集体化运动是社会主义过渡总路线“势能”之下的必然选择。1953年12月，中共中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》特别强调，“孤立的、分散的、守旧的落后的个体经济限制着农业生产力的发展，它与社会主义工业化之间日益暴露出很大的矛盾”(13)。1955年10月，中共中央举行七届六中扩大会议，毛泽东在会上作了题为《农业合作化问题的一场辩论和当前的阶级斗争》的报告，在批判右倾机会主义的政治口号下，对合作化提出了更为激进的要求。(14)随着形势的进一步发展，初级合作社已经不能再满足社会主义的进一步发展，向高级社发展又成了一股新的趋势。在中国共产党的决策者看来，初级农业合作社仍然具有一定局限，特别是，土地参与分红还具有一定的剥削性质。(15)而高级社的生产资料(小农具除外)则全归集体所有，取消了土地报酬，贯彻“各尽所能、按劳分配”的原则，实行计划、劳动、财务、种植、产品、分配统一管理。(16)截至1956年底，全国农户总数的96.3％加入了农业合作社。到1957年底，全国97％的农户加入高级社。(17)高级农业社建立不久，1958年9月中共中央政治局扩大会议通过的《关于在农村建立人民公社的决议》，又发出了人民公社运动的总动员令，明确指出：“在目前形势下，建立农林牧副渔全面发展、工农商学兵互相结合的人民公社，是指导农民加速社会主义建设，提前建成社会主义并逐步过渡到共产主义所必须采取的基本方针”。在“大跃进”的政治形势下，农村很快又被纳入到生产、生活、娱乐、管理高度一体化的人民公社管理体制之中。

　　如果不能跳出农村来看待中国共产党对农村的治理政策调整，就很难理解其背后完整的治理逻辑。比如有些研究者认为，如果说合作社的充分发展是为了让国家控制农村，调控农产品分配，同时培养一批对党和国家忠诚的干部，那么“就此而言，高级社已经可以不再升级到人民公社”(18)。但是很显然，人民公社的建立目标不仅仅是这些，它还有着更深刻的共产主义理想追求。另外，从国家政权建设的角度而言，高级社依然还算是乡镇行政体制之外的村级组合，“而国家最基层的行政组织是乡镇一级，高级社所形成的权力体系尚没有与国家的行政体制相一致，这就在事实上增加了国家全面控制乡村社会的困难。人民公社的建立，将国家行政体制与乡村社会的经济组织结合在一起，真正实现了政社合一”(19)。

　　(三)政党下乡：中国共产党农村基层组织嵌入

　　“一盘散沙”的农民不可能是中国共产党的执政目标，中华人民共和国成立之后，除了行政力量下沉之外，共产党的组织也开始在全国范围内向农村地区延伸。通过发展党员和普遍建立党支部，中国共产党牢牢地掌握了对传统乡土社会整合的主导权。

　　中国共产党在农村的发展，早在中华人民共和国成立之前就已经开始，不过正如黄宗智所认为的：“只有1949年共产党获得最终胜利后，它才能在新解放区充分建立党的机构”(20)。1949年，中国共产党取得全国政权之后，并未急于在农村地区大规模发展党员。毛泽东在1950年中共七届三中全会的报告中指出：“在老解放区，一般应停止在农村中吸收党员。在新解放区，在土地改革完成以前，一般地不应在农村发展党的组织，以免投机分子乘机混入党内”(21)。1951年到1953年中国共产党农村基层组织发展缓慢，甚至在1951年农村党员的数量还出现了下降。

　　中国共产党对农村的治理最初通过下派工作队的方式进行。不断下派的工作队出色了完成了土改任务，同时也协助发动了合作化。但是广大的中国农村要实现彻底的大整合，仅仅依靠外部力量输入是不够的。因此，中国共产党对农村的领导和治理理念、方式随之调整。简言之，就是由主要下派工作队到重点发展农村基层党组织。导致这种治理政策调整的原因有二：一是外部输入力量有限，二是农民更容易信服本土精英的领导。因此，中共中央对农村地区的党员和党组织发展由谨慎转向大发展，开始强调在乡、村普遍建立党支部。(22)中共中央农村工作部于1954年5月通过的《关于第二次全国农村工作会议的报告》，提出今后要在农村大力发展党员，在没有党组织的12万个新区乡村、2万个老区乡村中建立党组织。(23)1954年至1956年间，农村党员和基层党组织获得了飞速发展。到1956年底，农村党员发展到670万人，与1953年相比，增长了近100％。98.1％的乡镇建立了党委或党总支、党支部(24)，绝大部分行政村(高级社)建立了党支部(25)。从此，中国共产党的基层组织基本覆盖了全部乡镇和农村地区，完善的党组织体系为今后党和国家的社会动员以及政治意志贯彻，打下了深厚的组织基础。

　　“党支部建在村上”就像当年军队系统的“党支部建在连上”一样，强化了中国共产党对农村治理的绝对领导。它为共产党在农村的政治渗透、资源整合和社会治理提供了有效的组织基础。这种政党对农村的空前渗透，是中国历史上绝无仅有的。1950年代的“政党下乡”实现了中国共产党对农村的高度整合。(26)此后，在农村地区，不仅仅是中国共产党的自身组织，而且在党的领导之下还相继建立了共青团、妇联、民兵等隶属于党组织的社会团体，从而构建了一个以党组织为核心的严密的农村政治组织网络。(27)