政府治理是国家治理的重要组成部分。当前,高水平开放已经成为影响我国改革发展全局的关键因素,对提升政府治理效能及优化当前对外经济政策等具有重要作用。无论是适应以服务贸易为重点的开放趋势,还是适应规则等制度型开放的要求,以及适应转向经济全球化重要推动者的要求,都需要通过统筹国际国内,完善和改进治理方式,构建职责明确、依法行政的政府治理体系,不断提升政府治理效能。

　　政府治理是国家治理的一项重要内容。改革开放以来,我国坚持正确处理好政府与市场的关系,不断提高政府治理能力。当前,面对世界百年未有之大变局,推进高水平开放成为影响我国改革发展全局的关键因素,是布局改革发展的一条主线。适应高水平开放的重要趋势,“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”,提升政府治理效能,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务之一。

　　推进以服务贸易为重点的开放与提升政府治理效能

　　当前,我国正从制造业领域为主的开放转向服务贸易为重点的开放。总的看,我国在服务贸易领域的政府治理还存在一些不相适应的情况,亟待不断完善和改进,以更好提升政府治理效能。

　　其一,适应转向服务贸易为重点的开放趋势,要把反垄断尤其是反行政垄断作为提升政府治理效能的重大任务之一。目前,我国服务业的市场开放远低于制造业开放水平。比如,2018年我国服务业实际使用外资占服务业固定资产投资的比重很低。究其原因,市场垄断与行政垄断成为各类资本进入服务业领域的一个突出障碍。通过政府治理变革推进反垄断尤其是反行政垄断的必要性、迫切性更为凸显。为破解这些瓶颈,当前和今后一个时期,建议尽快修订《反垄断法》,增加、细化反行政垄断的内容,并将竞争政策以及相应的公平竞争审查制度纳入到《反垄断法》;加快推进与服务业市场开放进程相适应的行政管理体制改革;等等。

　　其二,适应转向服务贸易为重点的开放趋势,要推动市场监管主要对象由商品为主向服务为主转变。当前,在服务业市场走向全面开放、服务型消费快速增长的背景下,作为政府治理的重要组成部分,市场监管的主要对象应尽快由商品为主向服务为主转变。要以标准对接提升服务监管的国际化水平,建议尽快在人民群众高度关注的食品药品、金融等领域实现监管标准、行业标准与国际接轨;在省级层面建立统一权威的市场监管协调机构,进一步处理好综合监管与专业化监管的关系,提升市场监管尤其是专业服务领域监管的有效性。

　　其三,适应转向服务贸易为重点的开放趋势,相关措施可由设立园区等向推动企业公平竞争转变。从实践看,医疗健康、文化娱乐、电信研发等服务业开放政策及制度安排,如果仅限于某一产业园区或者特定区域,难以充分释放其效应,也难以形成相关的产业链、价值链。比如,以海南博鳌乐城国际医疗旅游先行区为例,中央赋予其的医疗开放政策在推动医疗开放方面取得了进展,但由于相关配套设施不完善等,这些医疗开放政策的效力并未全面释放。可考虑尽快采取相关推广措施,形成医疗健康产业发展的整体优势,让更多的居民享受到开放政策的红利。

　　转向规则等制度型开放与提升政府治理效能

　　当前,我国正由商品和要素流动型开放转向规则等制度型开放,更加注重制度性、结构性安排。适应这一开放趋势提升政府治理效能,重点是建立并完善以公开、规范为主要标志的开放型经济体系,并加快推动与国际基本经贸规则对接。

　　其一,适应转向规则等制度型开放的要求,要正确处理好政府和市场的关系,把加快建设高标准市场经济作为重要目标。这需要在市场化改革的关键性、基础性领域尽快实现重大突破。比如,对国企、民企、外企一视同仁,使市场在资源配置中起决定性作用;全面深化以土地为重点的要素市场化配置改革,实现已入市集体土地与国有土地在资本市场同地同权,建议赋予农民宅基地完整的用益物权;适应金融业加速开放的趋势,加快推进金融领域市场化改革进程;等等。

　　其二,适应转向规则等制度型开放的要求,要把强化竞争政策的基础性地位、推进产业政策转型作为重要举措。推进规则等制度型开放,需要强化竞争政策的基础性地位,按照竞争中性原则推进产业政策转型。比如,明确产业政策应以不妨碍公平竞争为基本原则,减少产业补贴与扶持项目;加强对新出台产业政策的公平竞争审查等。

　　其三,适应转向规则等制度型开放的要求,要把打造市场化、法治化、国际化的营商环境作为提升政府治理效能的重要导向。近几年我国营商环境有明显改善、在全球排名明显上升,世界银行发布的《2020年营商环境报告》显示,中国总体排名第31位,比2018年上升15位,比2017年上升47位。但也要看到,我国仍有部分指标与国际先进水平有较大的差距。比如,我国纳税排名全球第105位、获得信贷第80位,办理破产成本远高于经合组织高收入经济体。适应规则等制度型开放要求,需要在营商环境上对标国际先进水平,进一步补齐短板。比如,以减税降费为重点降低制度性交易成本,进一步下调或取消各种费用;全面推行“最多跑一次”;等等。

　　转向经济全球化的重要推动者与提升政府治理效能

　　当前,我国正从经济全球化的重要参与者转向经济全球化的重要推动者,并在一些全球经贸规则的构建中发挥主导性作用。适应这个趋势,提升政府治理效能要统筹国内国际两个大局,把二者有机结合起来。

　　其一,适应转向经济全球化重要推动者的要求,要尽快完善“准入前国民待遇+负面清单”管理制度。当前,我国仍面临着市场准入负面清单、外商投资准入负面清单、鼓励类产业目录等“多单共存”的局面;市场准入负面清单还有进一步压缩的空间;自贸试验区外商投资准入负面清单虽然已缩减至37项,但可操作性、透明度仍有待进一步提升。适应经济全球化新形势提升政府治理效能,要尽快形成全国统一的、内外资一致的负面清单;进一步缩减市场准入负面清单限制措施,并取消外资准入负面清单之外的限制;详细列明负面清单管理措施与相关描述,大幅清理准入前认证,进一步明确细化外商准入前国民待遇等内容。

　　其二,适应转向经济全球化重要推动者的要求,政府治理的重点要尽快由边境措施向边境内措施拓展。当前世界经济进入更高层次的合作和竞争新阶段:从强调要素流动到强调规则升级,从强调硬件竞争到强调营商环境等软环境竞争,从强调边境措施向强调劳工标准、环境标准、竞争政策等边境内措施延伸。适应这一趋势提升政府治理效能,要以参与更高层次国际合作和竞争为导向,加快在相关方面形成制度性、结构性安排。比如,确立竞争中性原则,保障各类市场主体在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面一视同仁、平等对待;统筹强化知识产权保护与产权保护,建立与国际接轨的知识产权保护制度以及产权平等保护的长效机制和纠错机制;尽快加入世贸组织《政府采购协定》,改革完善政府采购制度,提升政府采购全过程的公开透明度;加快探索“零关税、零补贴、零壁垒”等国际经贸新规则与电子商务等新兴领域的治理模式、治理规则;等等。

　　其三,适应转向经济全球化重要推动者的要求,要更加重视国际宏观经济政策协调。作为一个GDP占全球16%左右、货物贸易额占世界12%左右的新型开放大国,中国的宏观经济政策不仅对自身经济发展有重要影响,而且对全球经济有重要的“溢出效应”。这就需要密切跟踪国际经济金融形势和主要经济体宏观经济政策变化,加强与主要经济体和国际机构的沟通对话,强化宏观经济政策的内外协调。比如,适应“一带一路”由产能合作为主向产能合作与服务贸易并重转变的趋势,进一步拓展各国合作内容,强化同沿线国家和地区的宏观经济政策协调;适应我国企业“走出去”大趋势,要主动与有条件的国家签订相应的税收抵免文件等。

　　此外,适应经济高水平开放大趋势推动政府治理变革、提升治理效能,是一个系统工程,不仅涉及到政府组织架构的进一步调整,也需要在公务员管理制度、人才制度等诸多方面实现变革。比如,适应我国推进互利共赢的开放战略,可考虑进一步整合、优化对外经济政策机构与职能;适应高效率运转要求,可考虑改革现行干部考核机制等,从而更好满足高水平开放的需要,不断提升国家治理效能。

　　【作者系中国(海南)改革发展研究院院长】